2018年中央1號文件做出了探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署，已在山東、浙江、四川等地展開試點。盡管試點還未形成可復制、可推廣的制度經驗，但“三權分置”探索是一項重大的制度創(chuàng)新，也是新的社會經濟條件下農村土地制度改革的必然要求。屬于農村集體土地一部分的宅基地，是農民基于身份而無償獲得使用權的土地，具有保障農民居住權的作用。但隨著制造業(yè)發(fā)展和大量農村勞動力進入城市，農村出現“空心化”狀況，不少農民的宅基地不僅無法發(fā)揮居住功能，反而變成了農民的閑置資產，難以給農民帶來收益。因此探索適度放活宅基地使用權，更好地發(fā)揮其財產功能，就是一項關系土地制度改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要課題。
雖然宗旨和目標是明確的，但具體的路徑還需要審慎思考。這首先是因為農村土地制度問題錯綜復雜，并非單靠“放”就能產生效果，在“放”的過程中必須始終有所管控。其次是因為這個問題還涉及到土地制度的統(tǒng)一性，以及耕地安全、糧食安全、農村社會穩(wěn)定等綜合問題，所以必須從宏觀視角看待，處理好各種利益關系，一方面規(guī)避放活宅基地使用權可能帶來的風險，實現成本收益對比的最大化，另一方面避免在改革過程中出現對部分人的偏袒，維護全國范圍內的制度公平性。
由于我國產權及產權登記制度還不完善，所以首先必須在全國范圍內對宅基地進行統(tǒng)一清晰的確權，給“三權”中的“資格權”以明確的法律基礎，確定其主體歸屬。在宅基地使用權轉讓時，必須確保農民的“自愿退出”。同時，宅基地的使用權顯然不等同于其上房屋的使用權，如何確定這兩種使用權的邊界，宅基地使用權的讓渡需要遵循什么樣的程序，這些問題都需要在實踐探索中尋找答案。同時宅基地的所有者往往是家庭而非個人，所以在讓渡使用權時應是家庭多數人同意還是一致同意，如何解決推行過程中發(fā)生的分歧，由此產生的收益應當如何分配，農村集體組織和家庭成員在這個過程中分別扮演什么樣的角色，這些細節(jié)問題都應該進一步明確。
正如本次發(fā)改委所強調的，城里人到農村買宅基地的口子不能開，這是因為：宅基地的性質仍然是農村集體土地，不能隨意在公民之間買賣，否則就會破壞全國統(tǒng)一的住房用地市場，造成只有極少數人從中受益的局面；此外，允許城市資金流入農村買房還會推高農村房價，影響農民的居住穩(wěn)定性。當然在現實中，由于農村與城市的土地價格差距所帶來的巨大的利益誘惑，一些地區(qū)可能存在這種私下里買賣的情況，但這種交易不受法律保護，社會公眾應當明確的是，由此產生的風險還是由當事人自己承擔。不能違反土地用途管制主要是為了維護制度穩(wěn)定性，避免宅基地被變?yōu)槠渌猛�，導致長期不可復原狀況，對農村土地安全帶來風險。不準建設別墅大院和私人會館與土地用途管制相關，同時也是為了防止強大的資本力量進入農村后，以不公平的交易獲得和整合宅基地，導致大批農民“失宅”情況的出現，沖擊農村地區(qū)的社會秩序。
整個農村宅基地“三權分置”改革需要在一個良性的制度框架之下運作。盡管改革的最終完成將帶來巨大紅利，但由于現實利益關系盤根錯節(jié)，所以改革的步伐急不得，逐漸總結經驗搭建好制度框架才是一切的重點。這個制度框架就是要從合法確權到有序流轉，提供一個服務于農民利益的軟性平臺，在逐漸放寬限制的同時探索各種讓渡使用權以創(chuàng)造收益的新方式，讓農民在享有居住安全的前提下更大程度地享受財產收益，同時防止土地使用結構出現畸形，不斷提高土地利用效率。
